3. Взаимодействие правительства с высшими институтами государственной власти
Правительство, являясь вершиной пирамиды исполнительной власти, имеет различный политический «вес». Фактическая политическая значимость, реальная роль правительства определяется рядом факторов. В числе этих факторов особую роль играют взаимоотношения с другими ветвями власти — парламентом, главой государства, а также политическими партиями и т. д.
В парламентских странах правительства по отношению к парламенту занимают сильные позиции, несмотря на то, что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. В определенном смысле правительство направляет деятельность парламента. По мнению французского ученого М. Рокара, «…первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами». Последнее связано с тем, что правительство формируется из лидеров партий. Парламентское большинство в своем поведении также связывается партийной дисциплиной. Такая данность находит наибольшее подтверждение, где функционируют однопартийные правительства (Великобритания).
В странах, где исполнительную власть возглавляют коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей самостоятельности по отношению к правительству. Политическая практика показывает, что чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчивая и в большей степени зависит от соотношения сил в законодательном органе. Вместе с тем имеет место общая тенденция, вследствие которой правительство во всех политических ситуациях играет основную или главную роль в практическом осуществлении политики государства.
В большинстве, (но не во всех) западноевропейских странах, существуют следующие проявления взаимосвязи между правительствами и парламентами: 1) совместимость депутатского мандата с министерской должностью (компатибилитет); 2) право правительства выступать с законодательными инициативами; 3) возможность роспуска парламента с согласия главы государства; 4) право парламента отправить правительство в отставку путем выражения вотума недоверия.
«Абсолютным» исключением из правил, где не проявляются эти черты, является Швейцария. Это связано с особенностями ее государственного устройства. То есть, с относительно слабой центральной властью в рамках федеративно-конфедеративного образования. Швеция, Норвегия и Исландия не допускают роспуска парламента правительством; в ФРГ, Финляндии, Франции и Португалии такое право принадлежит президенту. В Финляндии и Исландии президенты, а не правительства наделены правом внесения законодательных инициатив. Вместе с тем подобные действия связаны с консультациями главы государства с премьер-министром. В отличие от большинства стран, во Франции, Нидерландах и Норвегии не существует практики, при которой совмещается парламентский мандат с должностью в правительстве. Как следствие, если член парламента занимает министерскую должность, он должен отказаться от депутатского мандата.
Еще одним вопросом, наряду с другими, применительно к парламентским странам является проблема «веса» главы правительства в этих государствах и коллективной ответственности правительства.
Глава правительства — это центральная политическая фигура в системе исполнительной власти в парламентских республиках и парламентских монархиях. К. Зонтхаймер, анализируя особенности германской демократии, использует понятие «канцлеровская демократия». По его мнению, это понятие правильно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным законом ФРГ демократического строя является глава правительства — федеральный канцлер. При этом воплощение германской демократии в канцлеровской демократии вытекает не только из прежней государственной традиции, но и отвечает процессу развития этой тенденции в других демократических странах, в которых на долю главы правительства также приходится растущая часть государственной власти. Так, в Великобритании развитие по причине изменившихся условий и растущих задач государства идет в направлении от правления кабинета к правлению премьер-министра.
В современной ФРГ реализуется конструкция исполнительной власти, которая в целом ориентирована на федерального канцлера (принцип канцлерства), то есть его нельзя сместить, а можно только заменить путем немедленных выборов (конструктивный вотум) недоверия. «В этих обоих положениях (принцип канцлерства и принуждения к немедленному образованию нового правительства, если старое не имеет больше доверия большинства) видят причину стабильности правительств второй республики».
Собственно тенденция, которая проявляется в структурах государственной власти в виде принципа «от правления правительства к правлению премьер-министра» зависит от индивидуальных качеств главы правительства, его способности эффективно осуществлять руководство, авторитета и других составляющих в системе политической власти. Этот принцип может иметь различную форму реализации, то есть быть фактически сильнее или слабее. В связи с этим, а также и другими причинами, принцип коллегиальности, предполагающий коллективную ответственность за принимаемые решения и проводимый политический курс последовательно осуществить в большинстве стран невозможно.
Премьер-министр соединят в своих руках функции лидера партии или лидера партийной коалиции большинства в парламенте и главы самого «могущественного» органа власти — правительства. От его позиции зависит назначение и смещение членов правительства. В соответствии с конституционным соглашением министры должны подчиняться главе правительства. Если кто-то из министров не согласен с решением премьера, то он должен или отказаться от своего особого мнения или уйти в отставку. Любое заявление главы правительства считается официальным и не должно критиковаться членами правительства. Публичные высказывания министрами возможны, но они должны согласовываться с премьер-министром и не конфликтовать с его позицией. Наконец при принятии решений точка зрения главы правительства является определяющей. Он играет главную или основную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом, как правило, единолично принимать решения по важнейшим государственным делам.
Глава правительства является центральной политическая фигурой в системе исполнительной власти и в президентских, и в смешанных республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях. При смешанной форме правления имеют место некоторые особенности в формировании и осуществлении политики правительства. Здесь показательна политическая практика Франции, где президент назначает премьер-министра, а тот, в свою очередь, с согласия главы государства подбирает членов правительственного кабинета. В России председатель правительства утверждается Государственной Думой РФ по представлению президента РФ, федеральные министры назначаются президентом по предложению председателя правительства РФ. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях правительство формирует глава государства, преимущественно, самостоятельно.
Итак, политический «вес» правительства и главы государства может определяться различными факторами. Любой современный президент в президентской республике является главой федеральной или унитарной правительственной и административной системы (в какой степени — это иной вопрос). Общепринятое представление о президенте как центральной фигуре в системе государственной власти во многом является также следствием изменений, произошедших в ХХ веке, расширивших роль политического управления в различных странах. Абсолютные и дуалистические монархии лишь приспособили традиционные институты к требованиям времени.
Несмотря на ту мощь, которую приобрела исполнительная власть в виде правительств и аппаратов различных уровней в ХХ — начале ХХI веков в абсолютных и дуалистических монархиях, а также президентских и смешанных республиках правительства не являются «сильными» правительствами в сравнении с властными возможностями глав государств. Так, согласно «системе сдержек и противовесов», в Конституции США устанавливается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти («совещательный» институт при Президенте, самостоятельными полномочиями не обладает).
Противоположное отношение правительства к главе государства складывается в парламентских странах. Глава государства в этих странах осуществляет свою деятельность, опираясь на правительство, или с его санкции. Те или иные решения президента или монарха являются ни чем иным, как решением правительства. Такие полномочия, как право роспуска парламента, право вето и др. реализуются по указанию правительства. Институт (правило, закон или принцип) контрасигнатуры или конституционное соглашение нейтрализуют полномочия главы государства
18. Место и роль главы государства в государственном механизме зарубежных стран, полномочия главы государства
Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа.
Глава государства бывает единоличным (монарх или президент) и коллегиальным (постоянно действующий орган парламента).
Полномочия главы государства: в отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда – право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др. но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента или даже правительства.
Глава государства осуществляет функции верховного представительства государства во вне и внутри страны (подписывает международные договоры, имеет право непосредственного обращения к главам иностранных государств и правительств, назначает дипломатических представителей, осуществляет аккредитацию представителей в зарубежных государствах, выступает с официальными обращениями к парламенту и посланиями к нации).
Функции главы государства. например, при наследовании престола или временной недееспособности монарха могут быть переданы его представителю регенту или регентскому совету. Кроме того, прерогативы главы государства могут осуществляться должностным лицом, действующим от имени монарха в одном из государств, входящих в унию.
Глава государства может как возглавлять исполнительную власть (президентская республика, абсолютная и дуалистическая монархия), так и быть частью национального представительного органа государственной власти (Индия), а также не относиться ни к одной ветви власти, выполняя координирующую функцию (смешанная республика).
В парламентарных республике и монархий, во многих в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые (не все) акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрасигнатура).
Монарх является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. Вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.
Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства, одновременно главой государства и исполнительной власти, главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра. Президент избирается на определенный срок.
Способы избрания президента:
– голосование в парламенте;
– голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями;
– избрание президента специальной избирательной коллегией (Федеральное собрание в Германии);
– избрание непосредственно избирателями.
Президент Канады. Кто сегодня президент Канады
August 19, 2014
Если любого прохожего сходу в лоб спросить: "Кто президент Канады", то большинство не сможет ответить ничего вразумительного, многие смутятся от своего невежества. Но в самом вопросе невежества не меньше, чем в честном ответе: "Не знаю". Почему?
Немного истории
Политическое устройство
Премьер-министр Канады
И все же фигура премьер-министра является ключевой в политической жизни Канады. Постепенно его функции расширялись, дойдя до уровня, при котором их можно сравнить с несуществующим, но гипотетически представляемым статусом "президент Канады". Сейчас некоторые депутаты инициируют судебные рассмотрения возможности уменьшить власть главы правительства. А пока премьер-министр Канады возглавляет правительство, но также является лидером партии парламентского большинства и чаще всего состоит в палате общин. Вот такое сочетание обладания и законодательной, и исполнительной властью. Официально подчиняясь английской королеве, Канада идет в фарватере ее международной политики.
Территориально-административное устройство
Отдельного документа "Конституция Канады" не существует. В 80-х годах прошлого века сформировался вполне четкий список документов и законодательных актов, которые могут входить в содержание конституции. Канада является федеративным государством, состоящим из трех территорий и десяти провинций. Каждый субъект федерации имеет свои парламенты, возглавляемые премьерами. В Оттаве заседает федеральный двухпалатный парламент. Так как территория государства заселялась переселенцами из двух основных стран: Франции и Англии - то на федеральном уровне в Канаде признаны государственными два языка. Провинция, где преимущественно разговаривают только на французском языке - Квебек. Остальные являются в основном англоязычными.
Проблема Квебека
Место Канады на международной арене
§ 2. Порядок формирования и структура правительства
В современных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе.
Внепарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах юридически имеет своим источником не парламент, а избирательный корпус, т.к. правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика.
В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется Президентом по совету и с согласия Сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с Конституцией одобряет назначения Президента на высшие государственные должности большинством в две трети голосов, редко отказывает ему в своей санкции. В Новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения Президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в Сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981 - 1989) Президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой Кабинет и всегда получал совет и согласие Сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде.
Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и говорит об ответственности Правительства перед Парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов Парламента. В статье 8 Конституции сказано: "Президент Республики назначает Премьер-министра. Он прекращает исполнение функций Премьер-министра по представлении им заявления об отставке Правительства. По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает исполнение их функций". Таким образом, Президент лично определяет кандидатуру премьер-министра, однако в соответствии со сложившейся практикой он должен учитывать расстановку политических сил в Национальном собрании. Во Франции отказались от обязательной парламентской инвеституры, существовавшей в IV Республике. В соответствии с действующей доктриной Правительство самостоятельно решает, нужно ли ознакомить депутатов с общеполитическим заявлением или программой сформированного Правительства, а в случае представления заявления или программы - следует ли поставить перед Национальным собранием вопрос об одобрении данного документа. Так, общеполитическое заявление Правительства Л. Жоспена, сформированного 4 июня 1997 г. было одобрено Национальным собранием 17 июня (297 депутатов высказались за данный документ, 252 - против).
Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Полномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее, в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ч. 2 ст. 92 итальянской Конституции содержит положение, согласно которому "Президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров". Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор Председателя Совета министров и определение состава Правительства осуществляются Президентом и назначенным им главой Правительства помимо Парламента. На практике подбор кандидатур министров и председателя Совета министров осуществляют политические партии, победившие на выборах. В отличие от других стран с парламентарной формой правления, в Италии обе палаты парламента должны одобрить не только кандидатуру председателя Совета министров, но и весь состав Правительства (ч. 1 ст. 94 Конституции).
В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие Короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом Палаты общин. Корона лишена возможности выбора даже в пределах узкого круга партийных лидеров, т.к. нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать Правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить Короне ограниченную возможность выбора Премьер-министра, но такие случаи крайне редки.
В ФРГ кандидатура главы Правительства - Федерального канцлера - предлагается бундестагу Президентом, который решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль Президента в подборе кандидатуры совершенно пассивна. Предложенная кандидатура канцлера избирается без обсуждения бундестагом, после чего он назначается на должность Президентом. Если в течение двух туров кандидатура Федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов бундестага, то Президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство голосов, или распустить парламент.
Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно Конституции (ст. 75) глава Правительства назначается Президентом, но в силу действующего конституционного соглашения Президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в Народной палате.
Новая тенденция в странах с парламентарной формой правления - прямые выборы премьер-министра. С 1992 по 2000 г. такая практика существовала в Израиле, где избиратели одновременно выбирали членов парламента и Премьер-министра. Получив поддержку избирателей, премьер-министр сам, без всякого участия Президента страны, назначал министров, однако Кнессет должен был одобрить эти предложения. Выражение вотума недоверия автоматически влекло досрочное прекращение полномочий парламента и новые выборы в Кнессет. В настоящее время аналогичную реформу предлагает новый Премьер-министр Японии, избранный в апреле 2001 г.
Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих.
Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.
Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское Правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав Правительства или определяющих номенклатуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Кроме того, в соответствии с Законом о деятельности Правительства и организации Бюро Совета министров от 23 августа 1988 г. председатель Совета министров с учетом мнения Правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа - реализация в деятельности Правительства согласованных позиций пакта о коалиции, в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров. На практике председатель Правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета выступают в качестве "политических уполномоченных" собственных партий. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего Правительство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской кабинетной системе.
В ФРГ Правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из Федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается Федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу Правительства во время его болезни или временного отсутствия. В работе федерального Правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии Президента Республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального Правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено Регламентом федерального Правительства, принятым 11 мая 1951 г.
Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального Правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются единолично канцлером; 2) численный состав правительства сравнительно невелик (почти равен британскому Кабинету).
В Конституции V Французской Республики мало говорится о Правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского Правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные ведомства (министерства), и государственные секретари, т.е. главы департаментов, которые считаются младшими министрами. В тех случаях, когда президент и премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая Президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо Президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению Президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не Президентом, а премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. В условиях сосуществования, когда Президент представляет партию парламентского меньшинства, а Правительство - партию парламентского большинства, роль премьер-министра существенно возрастает: он самостоятельно определяет структуру Правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью Правительства.
Кабинет США с точки зрения его внутренней структуры относится также к континентальной системе. Американская Конституция ничего не говорит о Кабинете. Тем не менее к концу двукратного президентства Д. Вашингтона Кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты Правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся: в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. - 7, в 1901 г. - 9, в 1913 г. - 10; к 1945 г. число членов Кабинета достигло 11, а с 1953 г. вновь сократилось до 10. В состав Кабинета, приступившего к исполнению обязанностей 20 января 1997 г. входили 14 министров: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (глава министерства юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики, министр по делам ветеранов. Кроме глав исполнительных департаментов, членами Кабинета, естественно, являются Президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена Кабинета и некоторым другим высшим федеральным чиновникам.
Американский Кабинет является чисто совещательным органом, т.к. все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются только единолично Президентом. В этом отношении американский Кабинет весьма похож на британский и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при Президенте значение Кабинета существенно снизилось. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе. Для этой цели Президент часто создает более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются "кухонными кабинетами".
Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.
Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: "Несмотря на то что существование Кабинета признано одним из положений Закона о министрах Короны 1937 г. предусматривающим выплату жалованья министра членам Кабинета, Кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет - это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы королю по вопросам управления страной" <2>.
<2> Уэйд и Филлипс. Конституционное право. М. 1950. С. 182.
В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю.
Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в ранге членов кабинета занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия "правительство" и "кабинет" не совпадают.
Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе - британском Кабинете.
Как уже было сказано, понятия "кабинет" и "правительство" в Великобритании не совпадают. Под Правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Так, Правительство Маргарет Тэтчер в конце 80-х годов состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав Правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах.
Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. при короле Георге I (1660 - 1727) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, т.к. его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р.М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: "Кабинет является комитетом Правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов Правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины" <3>. Число членов Кабинета не является стабильным. В период между Первой и Второй мировыми войнами в его состав входило от 6 до 10 членов, в настоящее время численность Кабинета - 23 человека. В последние годы премьер-министры проводят и заседания так называемого внутреннего кабинета - неформальные встречи без протокола с наиболее близкими членами Кабинета, с которыми глава Правительства проводит регулярные консультации.
<3> Punnet R.M. British Government and Politics. Chicago, 1988. P. 221.
В 1918 г. Комитет Холдейна так определил функции Кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена Парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями Парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы, которые превращаются в нормативные акты через Парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром - лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании Кабинета, так и в руководстве его деятельностью.
Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о Совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился Кабинет, который значительно уже по своему составу, чем Совет министров. В состав возглавляемого премьер-министром Кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами Кабинета остаются значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав Совета министров.
Континентальная и англосаксонская система являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, либо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является Исполнительный совет, представляющий собой копию Британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках Кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения Кабинета. Конституция же тем не менее игнорирует существование полновластного Кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии.
В современную эпоху во многих странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется обычно от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет концентрацией руководства.
Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат.
Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.
В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы:
1) постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами;
2) временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами Кабинета.
Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени Кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для Кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством Кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они в силу обычая считаются неофициальными вспомогательными органами Кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что британский Кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты издают только министры.
Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при Президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так как они наделяются делегированными полномочиями Президента. В настоящее время после реорганизации 1982 г. в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома, Канцелярия вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и технологии, Управление торгового представительства США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает Президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с Конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения Президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники Президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики.
Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках - президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями.
Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время публичные высказывания министра не могут расходиться с официальной политикой правительства.
При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.
В президентских республиках глава правительства - президент - располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр.
Niciun comentariu:
Trimiteți un comentariu