«Административно-правовые нормы»

В дополонение к лекции при подготовке к семинару можно посмотреть слайды-презентации в разделе "Презентации к лекциям"

1. Понятие и природа административно-правовой нормы.

В ажное значение в регулировании государственного управления имеют различные социальные нормы и правила. На государственное управление, представляющее собой распорядительную, организационную, контрольную и иную деятельность, влияние оказывают нормы морали. особенно в точках непосредственного соприкосновения с публичной политикой. Доверие и объективная информация, соблюдение моральных принципов со стороны руководителей и государственных служащих во взаимоотношениях с населением и внутри органов управление является одной из составляющих эффективной работы государственного аппарата.

В государственном управлении довольно часто используются обычаи и традиции – выборы председателя нижней палаты парламента осуществляется из представителей крупнейшей фракции в палате, а его заместителей из других более многочисленных объединений. Такие традиции широко распространены и в зарубежных странах - Востока, Англии и др.

Очень широко влияние в управленческой деятельности стандартов, технических норм и правил. которые устанавливаются государством, особенно в производственной сфере.

С течением времени в деятельности государственных органов складываются организационные нормы и обыкновения. которые также оказывают управленческое воздействие на деятельность аппарата и служащих. Примером может служить отчет народного депутата, который проходит в определенное время и в одном и том же месте, или проведение собрания по определенному регламенту.

Хотя перечисленные нормы не являются правовыми по своей природе и устанавливаются в большинстве случаев не государством, они для него не безразличны. В отдельных случаях государство поддерживает и способствует развитию некоторых из них, в других не отвечающих интересам общества, запрещает своим властным способом.

Главным регулятором государственного управления является право. Оно складывалось постепенно из доправовых социальных норм и обычаев. Право формируется по двум направлениям: во-первых, социальные нормы других видов перерастают в нормы права, путем их законодательного закрепления, и, во-вторых, нормы права создаются самим государством, когда в них возникает потребность общества.

Если рассмотреть характерные черты права, можно обратить на следующие его составляющие:

= Правовая норма - выраженное в законе общеобязательное правило поведения, выступающее в качестве образца возможного или должного поведения, охраняемое от его нарушения мерами государственного принуждения.

= Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

Правовые нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему: система права, отрасль, подотрасль, институт права.

= Волевой характер . Государство в праве выражает волю и интересы различных социально-политических сил общества, использую для этого свою власть и легитимный характер принуждения к нарушителям права.

= Общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, общего блага, демократии и др.) имеют большое ориентирующее значение в определении характера правовой системы, в государственном управлении. Это кардинальным образом отличает демократическое государство от тоталитарного, деспотического.

= Государственное принуждение выполнение норм права обеспечивается и охраняется государством, им предусматриваются различные виды юридической ответственности: уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная.

С реди правовых норм российских отраслей права самыми разнообразными являются административно-правовые нормы. Они занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт – акты исполнения - документ. Чаще всего эффект административно-правового воздействия создает не одна норма, а их совокупность, как однородных, так и не однородных. Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы – источники административного права.

Для норм административного права характерны:

= ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов;

= односторонне-властное волеизъявление стороны;

= широкая сфера усмотрения;

= преобладание директивно-обязательных норм;

= нормативно-ориентирующее воздействие;

= прямое применение административных санкций за правонарушение.

В отечественной юридической литературе отмечается несколько признаков характеризующих норму права:

первичная клетка права;
государственное повеление;
правило общего характера (для всех) и рассчитанное на многократное применение;
формально определенное правило.

Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности внутри одного правового акт и в актах разных органов. Проявляются принципы их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм.

Нормы административного права определяют границы должного, управомоченного и запрещенного поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Определяя взаимные права и обязанности сторон управленческих отношений, они регулируют тем самым эти отношения.

С пецифика предмета административно-правового регулирования выделяет особенности. отличающие административно-правовые нормы от норм других отраслей права:

императивный характер ;
служат для реализации функций и назначения исполнительной власти ;
обеспечивают нормальное функционирование всей системы исполнительной власти. устанавливают процедуры и формы деятельности государственной администрации;
адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целях упорядочения государственного управления и обеспечения законности в их деятельности.
определяют административно-правовой статус (права, обязанности, ответственность и правовые формы деятельности) субъекта управленческих правоотношений в сфере исполнительной власти.
являются базой для регулирования отношений. входящие в предмет других отраслей ;
обеспечены собственными отраслевыми средствами исполнения, защиты и юридического принуждения;
устанавливаются не только законами, но и в процессе административного правотворчества. поэтому имеют различную юридическую силу. устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции. носят подзаконный характер и могут быть изменены или отменены органами или должностными лицами, принявшими их, или вышестоящими либо признаны недействительными по решению суда.

2. Структура норм административного права

Традиционно в структуре правовых норм выделяют три самостоятельных элемента: гипотезу и диспозицию (присущие нормам положительного регулирования), диспозицию и санкцию (свойственные нормам правоохранительным). Эти элементы нормы административного права имеют особенности.

Гипотеза как условие применения нормы зачастую не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положениях, в других нормах данного акта. Она может быть общей для нескольких норм. В некоторых случаях гипотеза может быть обнаружена в других, смежных или однородных актах. Такая «подвижность» гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту, но к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли.

Можно выделить некоторые виды гипотез административно-правовой нормы:

• по степени определенности. абсолютно определенные (конкретные обстоятельства) и относительно определенные (общая характеристика условий);

• по способу изложения. казуистичные и абстрактные;

• по назначению. общие и специальные;

• по внутренней структуре. простые (одно условие) и сложные (кумулятивные – одновременно несколько условий, альтернативные – одно из нескольких условий).

Диспозиция как центральная часть административно-правовой нормы выражается в определении прав, обязанностей и ответственности субъекта права. Формулирование диспозиции нормы имеет двоякое значение:

её обоснованность служит, прежде всего, эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, а также метода регулирования отношений субъектов административного права.
нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к бездействию или ошибочным действиям.

Установленные диспозицией правила поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера могут содержаться в одной или нескольких статьях акта. Это связано с тем, что подобные правила часто обладают процессуальными свойствами, т.е. регулируют целый ряд последовательно совершаемых субъектом действий. Их трудно свести к одному простому правомерному действию. Все правила, носящие преимущественно характер диспозиции, изложены как цепь последовательных юридических действий.

Диспозиция (права, дозволения, предписания, обязанности, запреты) может быть различного вида (дополнительно к классификации примененной для гипотезы):

♦ по степени определенности. относительно определенная и абсолютно-определенная: простая (признаки в силу очевидности не называются) и описательная (указывается правило и его признаки).

♦ по форме изложения. бланкетная (ссылка на нормы другого акта) и отсылочная (ссылка на нормы того же акта).

Санкция административно-правовой нормы содержит меру ответственности за нарушение или невыполнение правил, установленных диспозицией. Санкции имеют различный характер и могут содержаться в том же акте как элемент конкретной нормы или как обеспечивающий элемент для нескольких норм данного акта. Нередко применяются несколько санкций, часть которых может относиться к нормам других отраслей права. В этом просматривается как тесная взаимосвязь административного права с другими отраслями права и плотная обеспеченность санкциями административно-правовых норм других отраслей права. Как последствия нарушения нормы санкции могут быть:

пресекательные

восстановительные

карательные.

3. Виды административно-правовых норм

В связи с многообразием правовых норм в административном праве подходы к их классификации также носят различный характер. В то же время выделяются чаще следующие виды административно-правовых норм:

1. п о способу (методу) регулирования поведения субъектов нормы: принципы, императивные, поручения, задачи, стимулы, указания, дефиниции, запреты, учредительные, санкции, стандарты, договорные, рекомендации, нормативы

- материальные - регулируют сущность управленческих отношений (административно-правовой статус участников, правовой режим функционирования исполнительной власти);

- процессуальные - определяют порядок и методы реализации материальных норм государственного управления.

3. по функциям права: регулятивные и охранительные ;

- общие - регулируют общие для всех отраслей управления общественные отношения;

- особенные - регулируют общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах управления (экономической, административно-политической, социально-культурной).

5. По предмету воздействия на субъекты административного права выделяют:

= обязывающие - нормы, предписывающие совершать определенные действия. Содержащиеся в таких нормах указания могут быть выражены как обязательное предписание;

= иногда называют ограничительные – вводят ограничения на поведение субъекта;

= запрещающие - нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий или специальный характер;

= уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) - нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению);

= стимулирующие (поощрительные) - обеспечивают с помощью средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих отношений;

= рекомендательные - рекомендательные нормы чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

6. В зависимости от предела действия : по территории, по сроку по кругу лиц:

а) по территории действия (в пространстве). федеральные, региональные, местные, локальные;

- общефедеральные: действуют в пределах РФ, иногда за границей (поведение граждан за границей);

- межтерриториальные (акты, действующие в условиях чрезвычайного положения, распространяются на ряд территориальных образований);

- нормы субъекта Федерации;

- местные (локальные);

- специальные (определенный регион).

- постоянные, временные, чрезвычайные;
- срочные и бессрочные

7. по юридической силе. законы и подзаконные акты;

8. по субъектной направленности : управленческие и общегражданские.

Административно-правовые нормы могут подразделяться на: юрисдикционные, процедурные, функционально-процессуальные, регламентные и другие.

Нормы административного права получают свое внешнее выражение и закрепление в нормативно-правовых актах, которые являются основными источниками административного права.

4. Роль административно-правовых норм в регулировании общественных отношений

А дминистративно-правовое регулирование есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Назначение административно-правового регулирования заключается в:

= цикличных, последовательно совершаемых действиях;

= побуждении субъектов права действовать самостоятельно, осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур;

= обеспечении стабильности функционирования субъектов управления.

Административно-правовое регулирование использует нормы-дефиниции (редко), компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты и т.п.), технико-юридические (уровень цен и т.п.), сочетается с гражданским и налоговым законодательством.

С точки зрения правовых форм административно-правовое регулирование выражается:

- в специальных нормах статутных и тематических законов, указов;

- в актах типа «положение» и «порядок», содержащих последовательность и перечень функционально-операциональных действий органов исполнительной власти, организаций, учреждений, граждан;

- в «правилах», содержащих регулятивные и жестко императивные нормы.

О сновное назначение административно-правовых норм заключается в регулировании отношений в сфере реализации исполнительной власти. Реализация норм административного права – это воплощение норм права в правовом поведении субъектов управленческих правоотношений, процесс практического воплощения в жизнь государственной воли, выраженной в административно-правовых нормах.

Реализация норм административного права имеет следующие аспекты:

♦ Исполнение – активная форма поведения субъекта, точное, обязательное следование субъектов управленческих отношений положениям нормативно-правовых актов во исполнение возложенной на него обязанности.

♦ Соблюдение – субъект соблюдает установленные запреты, в основном пассивная форма поведения, связанная с реакцией участников управленческих отношений на запреты и выражающаяся в воздержании от совершения действий, запрещенных нормой административного права (запрет на охоту в заповеднике).

♦ Использование – добровольное совершение правомерных действий при осуществлении субъективных прав. В отличие от предыдущих видов субъект сам решает воспользоваться или нет своим правом и возможностями, которые предоставляются нормой (участвовать в конкурсе на должность или нет, наследник может предъявить свои права на наследство, а может отказаться).

♦ Применение – выражается в практическом разрешении конкретного дела и издании управомоченным субъектом управления нормативного акта, основанного на требованиях материального или процессуального права (приказ о назначении на должность).

Р еализация норм права осуществляется в процессе их применения, в ходе регулирования отношений между субъектом управления и управляемым им объектом. Отношения субъектов и объектов в процессе административно-правового регулирования имеют несколько аспектов, среди которых:

* социальный – использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера;

* познавательный – расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия;

* организационный – установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей;

* правовой – совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества.

В о всех случаях реализации административно-правовых норм в основе лежит нормативно-правовой акт, содержащий определенные нормы административного права. В отдельных случаях изложение содержащихся в актах норм права может по-разному трактоваться (пониматься) в силу их расплывчатости, нечеткости. Это вызывает необходимость пояснения их направленности или разъяснения их смысла. Разрешению таких вопросов служат акты официального толкования норм административного права, к которым относятся правовые акты, принятые компетентными государственными органами и должностными лицами и содержащие разъяснение норм административного права. Такие акты имеют свои особенности:

= Они не отменяют и не изменяют разъясняемую норму, не устанавливают новых норм.

= Обладают юридической силой и могут применяться только в течение срока действия толкуемой нормы.

= Раскрывают содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации.

= Обладают государственно-властным характером, так как исходят от управомоченного государством субъекта управления.

= Адресуются всем субъектам правоприменения.

Акты толкования норм административного права могут быть:

a. по форме выражения. письменные и устные;

b. по юридическому содержанию. нормативного толкования и казуального:

c. по виду государственного органа. законодательных органов, исполнительных органов, судебных органов, органов прокуратуры и др.;

d. по субъекту толкования: аутентичные и легальные.

5. Административные нормы и методы государственного управления

А дминистративно-правовое регулирование проявляется в разных формах, что подтверждает его динамичное реагирование на изменения в объектах управления. Оно может находиться в рамках общего государственно-правового регулирования в качестве его составной части, элемента. Часто оно может осуществляться Президентом или органами исполнительной власти самостоятельно, на основе указов или постановлений, приказов, положений, для которых общей юридической базой служит закон.

Другим критерием классификации административно-правового регулирования может служить форма его осуществления по объему и методу :

формы государственной поддержки;
императивные количественные и качественные нормативы;
легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.);
административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;
административно-функциональные режимы;
введение государственной монополии.

В зависимости от решаемых задач средства административного регулирования не одинаковы по своему назначению и содержанию и могут быть и жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими.

К программно-ориентирующим средствам регулирования могут быть отнесены концепции развития сфер и отраслей. перестройки управления, государственной политики и т.п. Концепции представляют собой нормативно-целеориентирующий документ для всех юридических и физических лиц в какой-либо сфере. Она служит долгосрочной основой их согласованных действий. Примером может служить Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

К программно-целевым актам относятся федеральные целевые программы. К другим способам нормативно-целевой ориентации административно-правового регулирования относятся приоритеты развития отдельных отраслей и подотраслей и решения тех или иных задач, которые после их разработки учеными и утверждения государственным органом (Президентом, Правительством или др.) приобретают форму административно-ориентирующего акта.

Используемый в административно-правовом регулировании метод нормативов. как количественный измеритель может выражаться в экспортно-импортных квотах, нормах расходования средств, нормативах обеспечения, стандартах, в технических требованиях и т.п.

В административно-правовом регулировании используются договорные методы (соглашение о кредитах, бюджетных ссудах), где сторонами являются государственные органы. Более широко стало использоваться государственное поручительство. Правительство поручает Минфину предоставлять поручительство по кредитам для других органов исполнительной власти, где залогом поручительства служит государственная казна.

Методы государственного регулирования обладают определенной гибкостью: есть устойчивые методы (как регистрация предприятий), есть более подвижные методы (разные виды налогов, лицензий), есть оперативно изменяемые (сезонные пошлины на сахар).

Административно-правовое регулирование обеспечивает выражение и приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы. Динамизм и многогранность объектов регулирования вызывает использование разнообразных способов воздействия на них административно-правовых режимов. Назначение административно-правовых режимов заключается в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К этим средствам относятся:

• правовые акты нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;

уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;

• детальная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой;

• строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима;

• более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов;

• наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Таким образом, административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни, устанавливаемый специальными или общими законами и подзаконными актами для поддержания требуемого государственного состояния. Например, ФЗ «О государственном регулировании внешнеполитической деятельности».

Административно-правовые режимы по цели можно разделить на виды:

государственные состояния (чрезвычайного и военного положения, охраны государственной границы, регулирование ВЭД, включая протекционизм и др.);
функциональные, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.п.);
легализующие (регистрация физических и юридических лиц, регламентация нормативных требований к видам деятельности).

Кроме того выделяют следующие режимы:

Режимы для граждан. гражданства, въезда-выезда, разрешительный (оружие, ИЧП и др.), миграционный, вынужденного переселенца, регистрационный (общественных объединений граждан, регистрация временного проживания и др.).

Учетно-легализующие режимы. государственная регистрация юридических и физических лиц, регистрация участников ВЭД, сделок с недвижимостью, лицензирование, стандартизация, сертификация продукции, выдача разрешений органами исполнительной власти и должностными лицами для совершения определенных действий (на покупку огнестрельного оружия).

Административно-функциональные режимы. правила деятельности, порядок защиты прав потребителей, санитарно-эпидемиологические требования, национальные и природные парки, заповедники, режим чрезвычайных ситуаций и др.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!

Виды норм административного права

Критерии классификации норм административного права. Виды норм административного права: а) материальные и процессуальные; б) процедурные; в) регулятивные и охранительные; г) обязывающие, запрещающие и управомочивающие; д) нормы служебной (внутренней) регуляции; е) диспозитивные; ж) обязательные и рекомендательные; з) нормы постоянного и временного действия; и) общефедеральные и региональные.

Виды правовых норм выделяют в зависимости от определенных критериев их классификации. Используем основные из них, специально-юридические: 1) направленность норм на регламентацию материального содержания правового регулирования либо процедурно-процессуального порядка его осуществления; 2) функции права; 3) способы регулирования, характер субъективных прав и юридических обязанностей; 4) функциональная специализация норм; 5) связь нормативных предписаний с формами индивидуального регулирования; 6) характер и сила обязательности воли правотворческого органа, выраженной в норме; 7) время действия норм; 8) государственно-территориальный масштаб действия норм.

Критерий "Направленность норм на регламентацию материального содержания правового регулирования, процедурного или процессуального порядка его осуществления" позволяет выделить нормы материальные, процедурные, процессуальные.

Материальные нормы ориентированы на закрепление сфер ответственности, прав, обязанностей субъектов административного права, их правового положения. Таких норм большинство.

Процедурные нормы регламентируют порядок взаимодействия субъектов, осуществления предписанной им деятельности (порядка и процедур поступления на государственную службу, прохождения государственной службы, лицензирования видов деятельности, уплаты налогов и т.д.). Внешнее выражение они часто находят в административных регламентах. Например, в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, определен порядок планирования и организации работы Правительства РФ [405].

Процессуальные нормы регулируют порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, обусловленных производством по делам об административных правонарушениях, служебных дисциплинарных проступках, обращениях физических и юридических лиц к субъектам государственной администрации.

Критерий "Функции права" даст нам возможность вспомнить о двух функциях - регулятивной и охранительной. Соответственно названному основанию выделяют регулятивные (правоустановительные) и охранительные (защитные) административно-правовые нормы. Регулятивные административно-правовые нормы предназначены для установления прав и обязанностей субъектов, правил нормальной их деятельности. Охранительные нормы обеспечивают защиту, охрану норм первого вида от нарушений посредством установления мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, ответственности. В административном праве подавляющее большинство норм регулятивные. Примером норм второго вида являются нормативные предписания, устанавливающие меры административной ответственности за административные правонарушения |45. Разд. II, гл. 5-21].

Критерий "Способы регулирования, характер субъективных прав и юридических обязанностей" позволяет классифицировать нормы па три вида: обязывающие, запрещающие, управомочивающие. В основу их выделения положены основные способы регулирования: обязывание, запрет, дозволение. Нормы обязывающие устанавливают обязанность субъектов административного права совершать определенные положительные действия. Пример такой нормы: "Учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о ликвидации юридического лица обязаны уведомить в письменной форме об этом регистрирующий орган по месту нахождения ликвидируемого юридического лица с приложением решения о ликвидации юридического лица" [82. Ст. 20, ч. 1].

Запрещающие административно-правовые нормы содержат запрет на совершение определенных действий в условиях, установленных нормами данного вида. Запреты носят общий либо специальный характер. Общим запретом является запрещение действий (бездействия), включенных законом в состав административных правонарушений. Специальный запрет касается установления каких-то особых ограничений. Так, согласно Федеральному закону "Об оружии" граждане Российской Федерации могут применять имеющееся у них на законных основаниях оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Однако им "запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения" [200. Ст. 24, ч. 2]. Приведенная административно-правовая норма содержит специальный запрет.

Управомочивающие административно-правовые нормы устанавливают дозволение, предоставляя субъектам право на осуществление тех или иных активных действий в пределах предусмотренных этими нормами требований. Субъекты сами по собственному усмотрению решают, воспользоваться предоставленным правом или воздержаться от каких бы то ни было действий. Так, гражданин самостоятельно принимает решение о том, воспользоваться ему гарантированным Конституцией РФ и законом субъективным правом на обращение в государственный орган (орган исполнительной власти) или оставить свое право неиспользованным [27. Ст. 33; 124. Ст. 2].

Имеются некоторые особенности в реализации управомочивающих административно-правовых норм, если их адресатами являются органы (должностные лица), наделенные административной властью. Очень часто таким субъектам предоставляется общее право в пределах их компетенции принимать юридически властные решения, издавать правовые акты. Следовательно, по общему правилу, руководствуясь уиравомочивающими нормами, они вправе принимать указанные решения либо воздерживаться от их принятия. Однако существуют установленные в законодательстве условия, когда органы (должностные лица) обязаны издавать по определенным вопросам правовые акты, а в случае их непринятия несут юридическую ответственность за бездействие. Например, при приеме гражданина на государственную гражданскую службу представитель нанимателя не вправе уклониться от заключения служебного контракта и издания соответствующего правоприменительного акта 169. Ст. 23, ч. 1, 2; ст. 26, ч. 1]. Неиспользование должностными лицами властных правомочий на принятие решений (актов), когда принятие таких решений установлено в качестве их обязанности, рассматривается в административном праве как правонарушение.

Критерий "Функциональная специализация норм" позволяет выделить нормы, которые выполняют задачи внутренней административно-правовой регламентации. Их называют нормами служебной (внутренней) регуляции. В этой группе выделяют пять видов нормативных предписаний. Общие (общезакрепительные) нормы направлены на фиксирование в обобщенном виде определенных позиций административного законодательства, административного права, особенностей и компонентов регулируемых административным правом общественных отношений. В КоАП РФ содержится нормативное предписание общего характера о том, что "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях" [45. Ст. 1.1, ч. 1.

Дефинитивные нормы закрепляют нормативные определения (дефиниции) некоторых понятий. В законодательной практике последних лет данный вид норм получил широкое распространение. Так, в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" имеются юридически значимые нормативные определения таких понятий, как информация, информационные технологии, конфиденциальность информации, обладатель информации и т.д. 1183. Ст. 2].

Декларативные нормы (нормы-принципы) устанавливают принципы, цели, задачи административного права, его подотраслей и институтов, а также институтов и органов исполнительной власти. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит декларативные нормы о задачах законодательства об административных правонарушениях [45. Ст. 1.2].

Оперативные нормы регламентируют изменение, отмену действующих административно-правовых нормативных актов, распространяют их действие на новый круг общественных отношений либо пролонгируют на новый срок. Нормы данного вида установили Федеральные законы "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лип"" [61; 130 1.

Коллизионные нормы указывают на административно-правовые нормы (закон, нормативный правовой акт, общность норм), которые должны быть применены в тех случаях, ситуациях, когда возникают противоречия, расхождения между отдельными актами. В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержится норма, согласно которой федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования, действуют в части, не противоречащей данному Закону, и подлежат приведению в соответствие с ним. Однако эта норма не распространяется на указанные в п. 2 ст. 1 названного Закона виды деятельности, лицензирование которых осуществляется на основании иных законов (в частности, деятельность кредитных организаций и образовательная деятельность) [111. Ст. 18, ч. 1 ].

Критерий "Связь нормативных предписаний с формами индивидуального регулирования" предоставляет возможность увидеть административно-правовые нормы, ориентированные на "обслуживание" индивидуального регулирования. В административно-правовой сфере велика роль властной правоприменительной деятельности. Однако в административном праве существует, хотя и в ограниченных масштабах, "автономное" (диспозитивное) регулирование, осуществляемое лично участниками общественных отношений па основе предоставленной им законом свободы распоряжения своими субъективными правами. Так, гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов [69. Ст. 14, ч. 2].

Критерий "Характер и сила воли правотворческого органа, выраженной в норме" служит основанием для разграничения норм на обязательные и рекомендательные. От субъектов административного права требуется неукоснительно следовать обязательным нормам. Они не вправе самостоятельно отступать от установленных в них велений. За нарушение таких норм предусмотрено применение мер дисциплинарного или административного принуждения. Рекомендательные нормы не требуют от субъектов непременно придерживаться изложенных в них правил поведения, а лишь предлагают, рекомендуют следовать им. За отступление от административно-правовых норм данного вида не предусмотрено применение мер дисциплинарного или административного принуждения. Рекомендательная норма содержится в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", согласно которой уставами высших учебных заведений может быть предусмотрено создание попечительских советов [67. Ст. 12, ч. 2.1].

Критерий "Время (период) действия норм" является основанием для классификации норм административного права на два вида: а) установленные на неопределенный срок действия; б) установленные на определенный срок действия. Первые получили название норм постоянного действия. Их подавляющее большинство. Они сохраняют свою юридическую силу до изменения или отмены. Вторые именуют нормами временного действия. Законодатель связывает их действие со сроком (моментом) или существованием определенных условий, ситуации, для регулирования которых подобные нормы были приняты либо с наступлением одновременно обоих указанных обстоятельств (срока и условий). Нормами временного действия вводится ограниченный по времени административно-правовой режим чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" установил, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, что срок его действия, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток |32. Ст. 1, ч. 2; ст. 9, ч. 1].

Критерий "Государственно-территориальный масштаб действия норм административного права" позволяет выделить два вида норм административного права. Первые называют общефедеральными. Они распространяют свое действие на территорию РФ в целом как федеративного государства и содержатся, например, в федеральных законах. Вторые принимают для регулирования общественных отношений в субъектах РФ, т.е. в ее отдельных государственно-территориальных образованиях. Поэтому они получили наименование норм субъектов Российской Федерации или региональных и соответственно присутствуют в законах, иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

В современном мире люди постоянно совершают разные действия и поступки. Они могут быть совершены по отношению к самому человеку, к одному человеку, к какой-либо группе людей, или к большому количеству людей. Но вне зависимости от того, по отношению к кому совершается действие и какие оно имеет последствия, все действия человека должны укладываться в определенные границы, которые, как правило, устанавливает государство, и которое следит за степенью исполнения всех правил, установленных этими границами, а также наказывать тех, кто эти границы перешел.

Для того чтобы все действия укладывались в установленные рамки, необходимо знать, что представляют из себя установленные государством нормы, как они подразделяются, где и как применяются, какие последствия будут за их нарушение.

Данная исследовательская работа посвящена определению законодательных основ, которыми государство устанавливают определенную часть правил. Система права в Российской Федерации – объект исследования работы автора. Административно-правовые нормы, как составная часть системы права Российской Федерации – предмет исследования работы автора. Главной целью является систематизация знаний по данному вопросу

Для достижения цели, необходимо поставить следующие задачи:

Дать понятие административно-правовых норм. Определить их основные качества, дать основное отличие и сходство с другими видами норм, установленными государством;

Определить структуру административно-правовых норм, дать характеристику каждого элемента структуры, на примерах показать действие указанных элементов;

Рассмотреть виды административно-правовых норм. При этом, указать несколько факторов, по которым данные нормы будут классифицироваться;

Определить основные функции административно-правовых норм;

Рассмотреть каким образом удается применить на практике административно-правовые нормы, какая существует специфика применения, особенности, трудности и проблемы.

Административно-правовые нормы составляют важный элементы общей системы, название которой, правовая база России. От того, насколько этот элемент грамотно проработан, насколько он полон и на сколько соответствует реальной практике, а также, насколько он исполняется гражданами, зависит общий уровень развития и спокойствия в нашей стране в целом.

1.Понятие административно-правовых норм

Норма административного права представляет собой правило, определенную меру должного поведения, установленную государством и охраняемую государственными средствами. Их соблюдение гарантируется различными средствами также государственного характера (организационные, стимулирующие, разъяснительные меры). При их несоблюдении могут использоваться меры государственного принуждения, в том числе и юридическая ответственность (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная). В подобном качестве правовые нормы фактически выражают регулирование соответствующих общественных отношений. Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер правового принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность).

Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, правовой статус гражданина, субъектов исполнительной власти) 1 .

Правовое регулирование управленческих общественных отношений осуществляется с помощью административно-правовых норм, определяющих границы, должного поведения их участников в сфере государственного управления. В них получает непосредственное выражение регулятивная роль административного права.

Административно-правовые нормы, таким образом, представляют собой устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (в сфере государственного управления). Как уже отмечалось, такого рода отношения принято называть управленческими.

Регулирующее назначение административно-правовых норм выражается в том, что они устанавливают, когда и при соблюдении каких условий действия, совершаемые органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и негосударственными организациями, а также гражданами в сфере государственного управления, точно соответствуют требованиям законности. Вместе с тем в административно-правовых нормах указывается, какие действия можно совершать, от каких следует воздержаться и какие совершать необходимо.

Следовательно, в этих правовых нормах либо предписывается определенный вариант должного поведения, либо он дозволяется (разрешается) при соблюдении предусмотренных нормами условий, либо, наконец, совершение определенных действий запрещается. Тем самым создается правовой режим поведения сторон (участников) управленческих общественных отношений 2 .

Конечно, в административно-правовых нормах проявляются качества, присущие любой правовой норме. Соответственно они определяют обязанности и права участников регулируемых общественных отношений, а также их ответственность в случае нарушения прав и неисполнения обязанностей. При этом права и обязанности сторон этих отношений взаимны, т.е. они взаимодействуют как носители взаимных юридических прав и обязанностей. Данное общее правило, характерное для регулирования любых общественных отношений, действует, несмотря на то, что одна сторона управленческих отношений является представителем исполнительной власти, т.е. носителем юридически властных полномочий.

Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение.

Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и

критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.

Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше.

Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти.

Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.

Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной

ответственности и т.д 3 .

По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.).

Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешительной системы и т.д.).

К уполномочивающим административно-правовым нормам относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут использовать по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.

Административно-правовые нормы - первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы административного права содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях, приказах и инструкциях федеральных органов исполнительной власти и многих других актах. В системе административного правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, ибо их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования административного права 4 .

Итак, административно-правовая норма — это норма права, регулирующая:

а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;

б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);

в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;

г) отношения в сфере административной юстиции 5 .

Административно-правовые нормы закрепляют не только права граждан, государственных и негосударственных формирований в сфере регулируемых управленческих отношений, но и их юридические гарантии, включающие как запреты на совершение исполнительными органами (должностными лицами) определенных действий, так и их ответственность за игнорирование прав второй стороны отношения. Так, исполнительным органам запрещено вмешательство в оперативную деятельность предприятий, кроме случаев осуществления контроля за соблюдением ими действующего законодательства; не допускается вмешательство этих органов также в деятельность общественных объединений; должностные лица несут административную ответственность за нарушение законодательства об охране труда и т.д.

Однако роль административно-правовых норм не может быть сведена к чисто аппаратным. Они также содержат правила поведения, адресуемые всем иным возможным участникам регулируемых управленческих отношений.

Говоря об особенностях административно-правовых норм, нельзя не учитывать ряд иных важных обстоятельств. Так, достаточно часто они устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и, что особенно важно, самими ее субъектами. Почти все исполнительные органы либо их руководители правомочны издавать нормативные правовые акты различной юридической силы. Содержащиеся в них административно-правовые нормы распространяются либо лишь на подведомственные данному исполнительному органу объекты (например, акты отраслевых министерств), либо на определенный круг объектов (например, акты, направленные на обеспечение государственной монополии на алкогольную продукцию), либо, наконец, на все объекты, действующие в сфере государственного управления (например, акты, устанавливающие общеобязательные правила безопасности дорожного движения, охраны природной среды).

Вся совокупность административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно субъектами исполнительной власти. Ряд таких норм содержится в Конституции РФ, во многих законодательных актах. Конечно, их юридическая сила различна.

Нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по отношению к нормам, установленным в законах, т.е. нормы, содержащиеся в актах органов исполнительной, власти, носят подзаконный характер.

Административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора, а не только защитника общественных отношений, регулирующихся другими отраслями права. Регулятивная роль этих норм обнаруживается в рамках уже названных сопредельных отраслей права. Так, в области земельных отношений определенные юридически властные полномочия используются земельными комитетами, являющимися звеном системы исполнительной власти.

Таким образом, регулирующее значение административно-правовых норм широкомасштабно, что полностью соответствует той роли механизма исполнительной власти, которая отводится ему российским государством и правом. При этом, конечно, необходимо учитывать, что эти правовые нормы не регулируют отношения между гражданами 6 .

2.Структура административно-правовых норм

В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция — это формулировка правила должного поведения. Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

В зависимости от формы выражения, диспозиции административно-правовых норм подразделяются на предписывающие, управомочивающие или запрещающие.

Предписывающие диспозиции возлагают на субъектов обязанность совершения определенных действий, предписывают им тот или иной вариант должного поведения, обязанность совершения ими тех или иных действий. Так, согласно п. 1.5. Правил дорожного движения участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасность для движения и не причинять вред.

Управомочивающие диспозиции определяют в административном праве, как правило, функции и правомочия субъектов государственного управления. Например, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Запрещающими называются диспозиции, содержащие запрет на совершение тех или иных противоправных деяний (действий или бездействия). Запрещающая диспозиция требует воздерживаться от определенного варианта поведения, которое законом считается правонарушением.

Санкция — это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

Административно-правовые санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, согласно ст. 8.1. данного Кодекса санкцией за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов является назначение административного штрафа гражданам, должностным лицам и юридическим лицам.

Административно-правовые санкции, применяемые за нарушение норм данного Кодекса, перечислены в ст. 3.2. К ним относятся следующие: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности 7 .

3.Виды административно-правовых норм

Нормы административного права подразделяются на ряд групп в зависимости от своей регулятивной направленности и юридического содержания. Предлагается следующая их классификация.

Центральное место при этом закономерно отводится характерному для всех правовых норм выделению двух основных их видов, соответствующих целям содержащихся в них юридически властных предписаний. Это материальные и процессуальные нормы.

Материальные административно-правовые нормы определяют объем и содержание обязанностей и прав конкретных участников регулируемых общественных отношений. Фактически речь идет о формировании их административно-правового статуса (правового положения).

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов, исполнение, применение и соблюдение норм административного права, обеспечения в необходимых случаях их мерами государственного принуждения.

Особенностью материальных норм административного права является то, что ими закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческих отношений в статичном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих возможностей. Например, материальными по своему характеру будут нормы, закрепляющие право граждан на обжалование неправомерных действий должностных лиц; нормы, определяющие компетенцию губернатора области и т.п.

Процессуальные нормы административного права определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками управленческих отношений закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав. Это уже динамика управленческих отношений.

Именно на основе норм процессуального административного права осуществляются подача, рассмотрение и разрешение жалоб, практически реализуются входящие в компетенцию губернатора области управленческие действия и т.п.

В числе процессуальных норм административного права особое место занимают те из них, которыми определяется порядок разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения. Эту их группу принято называть административно-юрисдикционными нормами.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) peaлизации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Эти нормы обычно называют динамичными.

Соотношение материальных и процессуальных норм административного права может быть показано на следующем примере. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа, а также условия, связанные с поступлением на государственную службу. Эти нормы лишь фиксируют возможности приобретения гражданами Российской Федерации статуса государственного служащего. В этом их юридически понимаемая статичность и, соответственно, материальность. Этот же закон содержит нормы, определяющие порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. В данном случае речь идет уже о процессуальных (динамичных) нормах.

По методу воздействия на поведение субъектов. Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может обязывать к действию, предписывать совершать определенные действия, управомочивать совершать те или иные действия, запрещать их совершение. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на предписывающие, управомочивающие и запретительные.

По субъектам (адресатам) административно-правовые нормы делятся на регулирующие: а) деятельность государственных органов, предприятий, организаций; б) поведение граждан; в) деятельность общественных и религиозных организаций; г) деятельность государственных служащих.

Нормы административного права распространяются также и на иностранных физических и юридических лиц, находящихся на территории Российской Федерации 8 .

Следующим видом классификации административно-правовых норм представляется их классификация по конкретному юридическому содержанию. Она производна от используемых в практике административно-правового регулирования методов. Соответственно различают:

а) обязывающие, т.е. содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Например, при приеме на работу государственного служащего руководитель исполнительного органа обязан издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции и т.п.;

б) запрещающие, т.е. содержащие юридически властное предписание, запрещающее совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Запрещающий характер носят прежде всего административно-правовые нормы, в которых предусматриваются составы административных правонарушений;

в) уполномочивающие, или дозволительные, т.е. такие административно-правовые предписания, которыми предусматривается возможность действовать в пределах предусмотренных нормами условий по своему усмотрению. Прямые предписания или запреты при этом отсутствуют, тем не менее определенный правовой режим действует, что исключает произвольный характер поведения участников регулируемых управленческих общественных отношений.

В силу этого нет оснований руководствоваться нередко звучащим «правилом»: разрешено все, что не запрещено. Вседозволенность не может превратиться в принцип действия административно-правовых норм, равно как и всех норм российского права. В особенности он неприменим к действиям, совершаемым субъектами исполнительной власти.

Однако невозможно роль права свести исключительно к установлению юридических запретов. Вот почему административно-правовые нормы разрешают определенную свободу выбора того или иного варианта поведения, но непременно в рамках условий, установленных конкретной нормой.

Так, при осуществлении государственного надзора соответствующие контрольно-надзорные органы (должностные лица) не вправе «изобретать» те или иные меры административного воздействия на нарушителей действующих в данной области правил. Они самостоятельны только в выборе одной из предусмотренных административно-правовыми нормами мер такого воздействия. В их числе: требование устранить обнаруженные нарушения, ограничение, приостановление или прекращение работы поднадзорного объекта; предъявление иска в арбитражный суд; отзыв лицензии; привлечение виновных к административной ответственности и т.п. Использование такого рода полномочий является юридической обязанностью этих органов, уклониться от выполнения которой они не вправе;

г) стимулирующие, т.е. такого рода нормы, в которых закреплены соответствующие средства материального или морального воздействия на участников управленческих отношений с целью обеспечить их должное поведение. С помощью таких норм, например, устанавливаются налоговые льготы, применяются меры материального поощрения и т.п. Как правило, данные меры сопутствуют прямым предписаниям или запретам.

Нормы административного права и административно-правовые отношения.

Система административно-правового регулирования

В литературе традиционно используется термин «механизм административно-правового регулирования», однако, по нашему мнению, целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования. Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений.

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы.

Административно-правовые нормы как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы административного права содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях, приказах и инструкциях федеральных органов исполнительной власти и многих других актах. В системе административного правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, поскольку их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования административного права.

Применение норм административного права субъектами права. Это также весьма важное звено, поскольку от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат административно-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми знаниями в сфере права и других отраслей научного знания. В процессе применения норм административного права возникают сложности, неясности, коллизии, а следовательно, необходимость их толкования в случае разногласий между субъектами правоприменения, сомнения в правильности действий или в конституционности самой административно- правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит Конституционный Суд РФ, рассматривающий подобные споры в установленном федеральным конституционным законом порядке. В результате применения норм административного права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т. д.).

Административно-правовые отношения. которые создаются в результате действия и применения норм административного права. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (административных) отношений и является по сути главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их применение на практике применительно к конкретным отношениям. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений.

Нормы административного права

Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права ) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права. соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Нормам административного права присущи следующие характерные черты. обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности преобладает.

Многие нормы административного права являются регулятором отношений, складывающихся при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, а также иных внутриорганизационных отношений управленческого характера, входящих в компетенцию данных органов.

Наконец, административно-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий.

Итак, административно-правовая норма - это норма права, регулирующая:

отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;
внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);
отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;
отношения в сфере административной юстиции.

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения.

На сегодняшнем этапе развития рыночных отношений целесообразно разграничивать административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей (охранительные нормы), и административно-правовые нормы, связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями и проч. <регулятивные нормы).

Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. административно-право- вой статус органов управления и их должностных лиц. В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений. Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:

обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);
запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия;
ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);
разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т. с. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);
уполномочивающие или управомочивающис нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);
стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);
регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);
8) рекомендательные нормы (не имеющие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь адми- нистративно-юрисдикционныс нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения).

В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие:

организацию и деятельность механизма исполнительной власти;
организацию и деятельность местной администрации;
административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;
организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставленных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий;
организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств;
административно-правовой статус общественных объединений;
административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций;
административно-правовой статус некоммерческих организаций;
административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений).

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.

Структура административно-правовых норм

В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов:

гипотеза;
диспозиция;
санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений. гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция - это формулировка правила должного поведения. Данный элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

Санкция - это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

nnn

miercuri, 10 februarie 2016

в каких актах закреплены административные нормы